當(dāng)前制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展***突出的矛盾是消費(fèi)能力不足。養(yǎng)老消費(fèi)是一種個(gè)性化消費(fèi)和場(chǎng)景式消費(fèi)，既是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，又是細(xì)分具化的過(guò)程。如何在養(yǎng)老消費(fèi)換擋增速時(shí)期解決體制、機(jī)制障礙，是養(yǎng)老領(lǐng)域消費(fèi)從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)(2020)》將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)界定為以保障和改善老年人生活、健康、安全以及參與社會(huì)發(fā)展，為社會(huì)公眾提供各種養(yǎng)老及相關(guān)產(chǎn)品(貨物和服務(wù))的生產(chǎn)活動(dòng)集合，包括專(zhuān)門(mén)為養(yǎng)老或老年人提供產(chǎn)品的活動(dòng)，以及適合老年人的養(yǎng)老用品和相關(guān)產(chǎn)品制造活動(dòng)，并將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)范圍確定為養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)、老年用品及相關(guān)產(chǎn)品制造、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等12個(gè)大類(lèi)。

　　促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策密集出臺(tái)

　　我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展始于社會(huì)福利的社會(huì)化改革。1979年民政部召開(kāi)全國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議，開(kāi)啟了社會(huì)福利改革，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“公建民營(yíng)”。自此，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)一直延續(xù)著市場(chǎng)化、社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。

　　2013年被認(rèn)為是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展元年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，隨后《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域的消費(fèi)意見(jiàn)》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)》等多個(gè)政策文件陸續(xù)出臺(tái)。

　　2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于***放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，***推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革。2019年11月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，支持面向老年人的健康管理、預(yù)防干預(yù)、養(yǎng)生保健、健身休閑、文化娛樂(lè)、旅居養(yǎng)老、中醫(yī)藥等業(yè)態(tài)深度融合。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》提出：積極開(kāi)發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。2021年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，完善支持政策，發(fā)展適老產(chǎn)業(yè)，積極培育銀發(fā)經(jīng)濟(jì)。

　　整體而言，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)正在加速釋放，市場(chǎng)環(huán)境更加優(yōu)化，養(yǎng)老服務(wù)供給方式不斷豐富，產(chǎn)品升級(jí)加快，市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力增強(qiáng)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快，產(chǎn)業(yè)融合成為發(fā)展趨勢(shì)。

　　“政策熱、市場(chǎng)冷、企業(yè)難”的現(xiàn)實(shí)困惑

　　然而，我國(guó)養(yǎng)老領(lǐng)域消費(fèi)尚處于培育和潛力釋放過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在諸多結(jié)構(gòu)性矛盾，突出體現(xiàn)在以下幾方面。

　　一是老年人支付能力不足和成本過(guò)高并存，養(yǎng)老消費(fèi)需求尚未有效激活。養(yǎng)老消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密不可分，目前養(yǎng)老領(lǐng)域消費(fèi)態(tài)勢(shì)總體仍較疲軟，養(yǎng)老服務(wù)成本與價(jià)格出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。以北京市為例，2019年北京市企業(yè)退休職工月人均養(yǎng)老金為4157元；城鄉(xiāng)無(wú)社會(huì)保障居民福利養(yǎng)老金月均標(biāo)準(zhǔn)為715元。但同時(shí)，城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在5500元以上，郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在3500元以上。從整體上看，老年人支付能力不足，養(yǎng)老消費(fèi)充分釋放的時(shí)間窗口期尚未來(lái)臨。

　　二是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局與老年人口布局不匹配，設(shè)施總量不足與高空置率并存。近年來(lái)我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量有了較大幅度提升，空間布局均衡度不斷改善，但仍存在設(shè)施布局與老年人口布局不匹配，養(yǎng)老用地難問(wèn)題突出。以北京市為例，中心城區(qū)床位緊張和郊區(qū)床位閑置并存。中心城區(qū)由于用地緊張，難以解決養(yǎng)老護(hù)理員的就近居住等問(wèn)題，導(dǎo)致人力成本居高不下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍反映運(yùn)營(yíng)壓力大，不少機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)。

　　三是新型養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)匱乏，不能滿(mǎn)足消費(fèi)升級(jí)換代的需要。市場(chǎng)能夠提供的一般性日常生活服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目比較多，老年人急需的整合式、一站式服務(wù)不足，尤其是長(zhǎng)期照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、心理慰藉等服務(wù)供給不足，這些結(jié)構(gòu)性的供需矛盾隨著人口老齡化、高齡化進(jìn)程的加快，將進(jìn)一步加劇。此外，隨著活力健康老年人增多，市場(chǎng)在老年文化創(chuàng)意、旅居、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)等方面可供選擇的產(chǎn)品和服務(wù)不足，很難滿(mǎn)足老年人口隊(duì)列演替帶來(lái)的多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。

　　四是科技創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)不足，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力和創(chuàng)新能力不足。我國(guó)養(yǎng)老科技企業(yè)整體上“兩頭”不足、中間困難、產(chǎn)業(yè)政策偏弱?！皟深^”不足即產(chǎn)品研發(fā)端投入不足和消費(fèi)者認(rèn)知度不夠、購(gòu)買(mǎi)能力不足；中間困難即企業(yè)規(guī)模體量較小，競(jìng)爭(zhēng)力弱，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難；而產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠、營(yíng)銷(xiāo)渠道等方面支持力度不夠，專(zhuān)門(mén)從事養(yǎng)老科技的研發(fā)、制造、銷(xiāo)售的市場(chǎng)主體不夠多。在康復(fù)輔助器具配置、租賃、回收和融資租賃中，存在消毒設(shè)備價(jià)格高昂、集中消毒空間缺乏、消費(fèi)者信任度缺失等問(wèn)題，老年康復(fù)輔具行業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新不足，缺乏金融服務(wù)的支持。

　　五是養(yǎng)老行業(yè)營(yíng)商環(huán)境仍需改善，品牌化、連鎖化、規(guī)?；l(fā)展受阻。盡管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)從審批制改為備案制，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在備案后要正式運(yùn)營(yíng)，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、消防審查、老年餐配送與食品安全等方面仍存在較多限制。由于服務(wù)流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，對(duì)監(jiān)管前后環(huán)節(jié)和不同主管部門(mén)的工作銜接提出更高要求，容易形成隱形門(mén)檻。在實(shí)際工作中，異地開(kāi)辦網(wǎng)點(diǎn)、跨區(qū)經(jīng)營(yíng)仍面臨多重行政許可的困難，多點(diǎn)之間由于各自按流量申請(qǐng)補(bǔ)貼、辦理***評(píng)定等，不能實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的調(diào)撥管理，也不能實(shí)現(xiàn)稅收統(tǒng)籌策劃，從而制約了規(guī)模化發(fā)展，影響到行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，養(yǎng)老服務(wù)主體小而散、經(jīng)營(yíng)困難的狀況沒(méi)有根本改善。

　　六是老年人消費(fèi)維權(quán)機(jī)制不健全，消費(fèi)生態(tài)仍需要培育。一方面，針對(duì)老年人的養(yǎng)老領(lǐng)域侵權(quán)行為，還未形成高效協(xié)同的消費(fèi)維權(quán)機(jī)制；另一方面，給老年人提供可展示消費(fèi)方式的平臺(tái)和便利消費(fèi)的工具不足，易于發(fā)生消費(fèi)糾紛。比如，老年人普遍反映大量使用微信、刷卡支付等信息化產(chǎn)品給老年人造成不便，應(yīng)保留傳統(tǒng)支付方式，不要讓信息化支付體系將老年消費(fèi)者擋在門(mén)外，良好的養(yǎng)老消費(fèi)環(huán)境營(yíng)造需要全社會(huì)共同參與。

　　正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

　　究其原因，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于摸索階段，社會(huì)各界對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)特征和內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識(shí)還在不斷深化，政策導(dǎo)向和市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)間還存在一定的偏差。

　　首先要科學(xué)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征。區(qū)別于其他服務(wù)行業(yè)，養(yǎng)老行業(yè)具有一些典型特征：一是市場(chǎng)屬性。養(yǎng)老服務(wù)具有商品性，可以通過(guò)市場(chǎng)交換，但由于“就近就便”的要求，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)有很強(qiáng)的區(qū)域?qū)傩裕^(guò)一定的服務(wù)半徑，服務(wù)成本大大提高、服務(wù)可得性大大降低。二是社會(huì)屬性。養(yǎng)老服務(wù)具有很強(qiáng)的社會(huì)福利屬性，需要政府補(bǔ)貼等扶持政策，以拉動(dòng)消費(fèi)。由于老年人特別是孤寡、失能、失智等特殊群體維權(quán)能力弱，甚至沒(méi)有維權(quán)的能力，養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展直接涉及家庭安全，是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。但正因如此，養(yǎng)老市場(chǎng)又容易受到政策干預(yù)和人為因素影響，從而形成地方保護(hù)和區(qū)域壟斷。三是投資屬性。養(yǎng)老服務(wù)固定資產(chǎn)投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，但同時(shí)投資回報(bào)現(xiàn)金流穩(wěn)定，受周期性影響小，一旦形成可持續(xù)運(yùn)營(yíng)模式和品牌效應(yīng)，可以獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投資收益。由于利潤(rùn)率低，養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)往往采取輕資產(chǎn)模式，缺乏融資抵押物，導(dǎo)致融資渠道不暢，融資難、融資貴。四是人力資本屬性。養(yǎng)老服務(wù)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，服務(wù)人員工資和激勵(lì)在成本中占有很高比重，養(yǎng)老服務(wù)臟、累、苦，受傳統(tǒng)文化以及追求自由、享受等思想影響，沒(méi)人愿意干、留不住人，解決人力資源短缺的問(wèn)題，不僅靠工資收入提高，還要靠良好的社會(huì)環(huán)境和文化氛圍。

　　其次要科學(xué)認(rèn)識(shí)養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者行為特征。一是養(yǎng)老服務(wù)誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單？除了老年人，很多時(shí)候是政府買(mǎi)單(財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù))、社會(huì)慈善買(mǎi)單(公益組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)捐贈(zèng)給需要的老年人)、親屬子女(義務(wù)贍養(yǎng)人)買(mǎi)單，這就使得養(yǎng)老消費(fèi)的達(dá)成、消費(fèi)者行為特征非常復(fù)雜。二是消費(fèi)需求分級(jí)分類(lèi)。老年人的經(jīng)濟(jì)條件、居住形態(tài)、健康狀況、受教育程度不同，享受?chē)?guó)家福利待遇也不同，導(dǎo)致其消費(fèi)行為偏好不同，消費(fèi)的異質(zhì)性明顯。三是交易過(guò)程成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容。老年人希望獲得就近就便、整合式、一站式服務(wù)，對(duì)消費(fèi)安全、心理需要構(gòu)成功能需求的重要組成部分，甚至超過(guò)產(chǎn)品本身的直接功能，這就決定了消費(fèi)行為本身是家庭安全、社會(huì)穩(wěn)定的一部分。

　　正是這些行業(yè)特點(diǎn)的客觀存在，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展密不可分。事業(yè)是基礎(chǔ)，沒(méi)有事業(yè)，老年人基本權(quán)益無(wú)法保障。但同時(shí)，只有事業(yè)、沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，事業(yè)也不可能發(fā)展好。發(fā)展事業(yè)可以也需要運(yùn)用市場(chǎng)手段，提高資源配置效率，但養(yǎng)老服務(wù)決不能完全產(chǎn)業(yè)化，既要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，也要支持和引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范健康發(fā)展。

　　雙向發(fā)力激活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

　　多措并舉激發(fā)養(yǎng)老消費(fèi)潛力。當(dāng)前制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展***突出的矛盾是消費(fèi)能力不足，養(yǎng)老消費(fèi)是一種個(gè)性化消費(fèi)和場(chǎng)景式消費(fèi)，既是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，又是細(xì)分具化的過(guò)程。如何在養(yǎng)老消費(fèi)換擋增速時(shí)期解決體制、機(jī)制障礙，是養(yǎng)老領(lǐng)域消費(fèi)從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵。一要充分研究老年消費(fèi)行為特征，制定精細(xì)化支持政策，提高老年人消費(fèi)能力，有效激發(fā)老年人消費(fèi)。二要完善老年人消費(fèi)維權(quán)機(jī)制，讓老年人能夠放心消費(fèi)，免除后顧之憂(yōu)，進(jìn)而構(gòu)建一種不斷變化的正向反饋機(jī)制，提高老年人消費(fèi)的持續(xù)動(dòng)力，***終實(shí)現(xiàn)發(fā)掘—喚醒—引導(dǎo)—消費(fèi)—展示—反饋的完整消費(fèi)閉環(huán)，良好的養(yǎng)老消費(fèi)環(huán)境營(yíng)造需要全社會(huì)共同參與。三要適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，在鼓勵(lì)推廣新技術(shù)、新方式的同時(shí)，保留老年人熟悉的傳統(tǒng)服務(wù)方式，加快推進(jìn)老年人常用的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和移動(dòng)終端應(yīng)用適老化改造，實(shí)施“智慧助老”行動(dòng)，加強(qiáng)數(shù)字技能教育和培訓(xùn)，提升老年人數(shù)字素養(yǎng)，加大涉老領(lǐng)域數(shù)字新基建投入，方便消費(fèi)升級(jí)迭代。

　　因勢(shì)利導(dǎo)完善多層次供給體系。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、涉及面廣、影響因素多，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，要順應(yīng)人口老齡化不同發(fā)展階段特征，根據(jù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全鏈條不同環(huán)節(jié)的作用及影響，統(tǒng)籌兼顧、有序完善分類(lèi)扶持政策。我們認(rèn)為，可以將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)分為***、基本、延伸三大環(huán)節(jié)。一是***環(huán)節(jié)，主要包括老齡+研發(fā)、老齡+金融、老齡+國(guó)際交流、老齡+創(chuàng)新商業(yè)模式；二是基本環(huán)節(jié)，主要包括養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)、老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、老年健康促進(jìn)服務(wù)、老年教育培訓(xùn)服務(wù)、養(yǎng)老科技和智慧養(yǎng)老服務(wù)等老齡服務(wù)；三是延伸環(huán)節(jié)，重點(diǎn)培育老齡+制造，配套發(fā)展老齡+康養(yǎng)、老齡+文旅、老齡+教育、老齡+全齡化社區(qū)等。中央有關(guān)部門(mén)要盡快研究編制相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，就養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系、老年用品產(chǎn)業(yè)、科技化智能化升級(jí)等領(lǐng)域，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃、分類(lèi)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。要***提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新水平，依靠科技創(chuàng)新和金融支持雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，形成需求牽引供給，供給創(chuàng)造需求的更高水平的動(dòng)態(tài)平衡。

　　(作者系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師；國(guó)家衛(wèi)健委“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”專(zhuān)家；民政部專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員)